Интервью Д.Н.Махонина
В интервью газете "Новый компаньон" руководитель Управления ФАС по Пермскому краю ответил на ряд вопросов, связанных с расширением круга полномочий антимонопольной службы.
— Дмитрий Николаевич, круг полномочий Федеральной антимонопольной службы стремительно расширяется. Это тенденция?
— Идет очень интересная и интенсивная работа. И, похоже, объем ее будет только увеличиваться.
К примеру, еще недавно не было законодательства, предусматривающего контроль размещения государственного и муниципального заказа. Служба практически не контролировала госзакупки. Сейчас контролирует. Только в прошлом году к нам поступило около 650 жалоб на нарушения условий проведения конкурсов и аукционов. В этом году есть месяцы, когда мы получали по 110-120 аналогичных жалоб. Проблем в этой сфере действительно очень много.
Изменения произошли в функциях и полномочиях в связи с принятием в 2006 году закона «О защите конкуренции». Это первый осознанный документ, направленный на создание в экономике конкурентной среды. В нем есть определенные недостатки, но тем не менее его появление играет очень большую роль.
Вошли в практику ведомства начисления оборотных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. В частности, за злоупотребление доминирующим положением на рынке, ценовой сговор и так далее. До этого ответственность либо не предусматривалась, либо была незначительной.
— В июле на рассмотрение Госдумы внесен пакет поправок в антимонопольное законодательство. Речь идет о дальнейшем расширении полномочий?
— По поручению Правительства РФ Федеральная антимонопольная служба совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготовила пакет поправок в антимонопольное законодательство (так называемый «второй антимонопольный пакет»), который уже практический принят. В нем три законопроекта, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства. Это проект ФЗ «О внесении изменений в ст. 178 Уголовного кодекса РФ», проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О защите конкуренции» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», а также проект ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Исходя из того что меняется законодательство, будут добавляться новые функции.
— Например?
— Кодекс об административных нарушениях дополнен определенными статьями, которые мы будем применять. Речь идет о нарушениях, связанных с ограничением конкуренции со стороны органов государственной власти. В частности, вводится понятие «дисквалификация чиновников». ФАС будет привлекать к административной ответственности чиновников за нарушение антимонопольного законодательства и применять меры наказания в виде их дисквалификации на несколько лет.
— Вы считаете, что это реально? Ведь надо иметь большую решимость, чтобы отстранить от занимаемой должности хотя бы заместителя главы района, не говоря уже о более высоких чинах…
— Я надеюсь, что мне не придется применять эту статью, поскольку основная задача нашей службы — предупреждать подобные нарушения.
— За что можно дисквалифицировать чиновника?
— Если взять общее количество всех дел, которые мы рассматриваем, то половина придется на нарушения антимонопольного законодательства представителями органов государственной власти, чиновниками. Это — создание неоправданных преимуществ на рынке тем или иным хозяйствующим субъектам, установление административных барьеров, запретов… Спектр подобных нарушений достаточно большой, они связаны преимущественно с коррупцией. Но в законопроекте четко сформулировано, что именно нельзя нарушать. И в этой части законодательство очень серьезно ужесточается.
В ближайшее время появятся изменения в ФЗ «О защите конкуренции». Они будут способствовать выявлению доминирования на рынке и установления субъектами экономики монопольно высоких цен.
— Это будет иметь эффект? К антимонопольной службе в последнее время предъявляется много претензий по поводу контроля ценообразования, особенно это касается монополистов…
— Действительно, очень распространено мнение, что «цены растут, а ФАС не принимает меры». Дело в том, что в этой сфере не бывает простых решений. Каждое из них должно быть обоснованным, грамотным, выверенным с точки зрения юриспруденции. То есть если ФАС применит санкции к нарушителю, то только с полным набором доказательств. А для этого нужен подробный анализ документов, анализ рынка.
К тому же само понятие «антимонопольно высокой цены» пока слишком расплывчато. Ожидаемые изменения в законодательстве позволят значительно проще выявлять злоупотребление доминирующим положением и доказывать установление монопольно высокой цены или сговор на рынке.
— То есть доказать ценовой сговор очень сложно?
— Это ювелирная работа. Такое заключение требует анализа динамики цен, влияния различных факторов на ценообразование. Подобных дел, состоявшихся в суде, в стране единицы.
Типичный пример — лекарственные препараты. Я понимаю возмущение пенсионеров, у которых на лекарства тратится большая часть бюджета. Но из-за чего растут цены? К сожалению, многие препараты либо не производятся в России вообще, либо не производятся в нашем регионе. Рост курса доллара автоматически увеличивает цены на импортные лекарства. Кроме того, аптечный рынок не монопольный, аптек множество. Конкуренция налицо, тем более что цены в них на одни и те же лекарства существенно отличаются. Обвинить кого-то в установлении монопольно высокой цены или сговоре на этом рынке практически невозможно.
— ФАС зачастую воспринимают как некий карательный инструмент. Насколько это мнение соответствует действительности?
— Наша служба — не репрессивный орган. Действительно, бытует мнение, что мы должны вести себя, как палачи, строго грозя всем наказанием. На самом деле это не так.
Чтобы устранить монополизм, должен быть создан рынок. Путем использования различных механизмов, включая развитие производства, банковской сферы, городской инфраструктуры. Чтобы конкуренция существовала и цены снижались, надо развивать рынок производства. Добиваться, чтобы тот или иной товар производился в России, в регионе, разными производителями, конкурирующими между собой. В том числе по цене.
— Но это не ваша функция…
— Это функция и задача всего государства. Недаром правительство приняло план развития конкуренции на территории РФ.
До середины следующего года Пермский край должен разработать региональный план развития конкуренции. Я возлагаю большие надежды на этот документ. Надеюсь, что он будет не просто декларацией о намерениях, а в нем будут прописаны конкретные действия со стороны федеральной и региональной власти, направленные на рост конкуренции в монопольных сферах экономики. Наше ведомство должно оказывать содействие и курировать эти вопросы.
ФАС России уже разработала свой план введения в действие федерального плана развития конкуренции.
— Тем не менее в ваших руках есть инструменты воздействия на нарушителей закона. Какие наказания в настоящее время существуют, насколько они действенны?
— Скажем, оборотный штраф составляет от 1 до 15% от выручки компании за предыдущий период (год). На практике мы имеем случаи наложения штрафа в размере нескольких десятков миллионов рублей.
У ФАС России более серьезные масштабы. Штрафы, предъявленные нефтяным компаниям за установление монопольно высоких цен на бензин, к примеру, составили больше 1 млрд руб. Все зависит от масштабов хозяйствующего субъекта и характера его нарушения.
Например, рекламное агентство разместило рекламу пива без предупреждения о вреде его употребления. Административный штраф в этом случае составляет от 40 тыс. до 500 тыс. руб. Думаю, что для конкретного агентства это немаленькая сумма.
Для чиновников штрафы за нарушение антимонопольного законодательства, на первый взгляд, небольшие (30-50 тыс. руб. за нарушение законодательства о госзакупках), но на самом деле это действенно.
Кроме того, при нарушении антимонопольного законодательства существует такой инструмент воздействия, как выдача предписания о перечислении незаконно полученных денежных средств в бюджет. Скажем, установил монопольно высокую цену либо получил что-то без тарифа, регулируемого государством, будь добр перечислить все эти средства в федеральный бюджет. Такие предписания мы выдавали уже несколько раз.
Недавно мы выявили факт, когда одна из котельных продавала тепловую энергию без тарифа. ФАС предписала вернуть в госбюджет 60 млн руб. выручки. Пока это предписание находится в стадии судебного обжалования, поэтому не исполнено.
— Вы не прокомментировали еще один документ — внесение изменений в ст. 178 Уголовного кодекса РФ...
— Изменения будут направлены на то, чтобы применять эту статью, в том числе за нарушение антимонопольного законодательства. Речь идет об ужесточении ответственности должностных лиц, руководителей организаций. Не знаю, как сложится правоприменительная практика, но написан документ достаточно грамотно. То есть не только компания за нарушения получает оборотный штраф, но и ее руководитель может быть привлечен к уголовной ответственности за подобные действия.
— Распространение ваших полномочий на закон «О торговле» — это тоже новация?
— Да, ФАС будет контролировать, в том числе, крупные торговые сети. Однако этот закон появится к осени, не раньше. Пока идет борьба мнений по поводу содержания законопроекта.
Надеюсь, что мы увидим на выходе единый документ, который можно будет применять. И что он даст больше плюсов, чем минусов.
— Стремление государства к тотальному контролю не кажется вам излишним?
— Несмотря ни на что, страна пытается жить в рыночной экономике. Основная задача нашего ведомства — сохранить законы рынка как таковые. Чтобы не было диктата государства. Этот прин-
цип, на мой взгляд, должен быть положен в основу деятельности антимонопольной службы.
В прошлом году много говорилось о соглашениях, которые краевое правительство подписывало с ведущими торговыми сетями, и они замораживали цены на товары первой необходимости. С социальной точки зрения, это было правильно. Но это была нерыночная мера.
Нужно очень четко чувствовать грань, за которую переходить нельзя. Если мы изданием какого-то закона или действиями государственной власти перейдем за эту грань, ничего хорошего ждать не следует. ФАС-то уж точно надо будет закрывать. Если вы помните, в советской экономике такого органа не было в принципе.
— Глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев в одном из интервью говорил о том, что в перспективе внимание службы будет распространяться на госкорпорации и естественные монополии. О чем идет речь?
— Этот документ разрабатывается уже много лет. Суть в том, что все госкорпорации и субъекты естественных монополий должны приобретать для своих нужд товары и услуги только по конкурсной процедуре. Посыл правильный. Цена на продукцию госпредприятий устанавливается государством. Регулирующий орган принимает затраты в тариф и утверждает его. А население платит по этому тарифу как потребитель. И потребитель должен знать, какие затраты монополия вложила в этот тариф.
Нередки случаи, когда цена во время торгов, которые проводились в соответствии с федеральным законом №94, падала в 60 раз. Я не говорю в данном случае о качестве, я говорю об экономии бюджетных средств. То же самое касается естественных монополий. Это направленное изменение в закон «О субъектах естественных монополий».
— Реклама кредитных учреждений тоже в вашем ведении?
— В том числе и в нашем. Мы принимаем заявления людей и сами принимаем меры, если видим недобросовестную рекламу. Выносим соответствующее предписание. Это если речь идет о рекламе как таковой.
Если же говорить по поводу условий предоставления кредитов, то работа находится в зачаточном состоянии. Создан специальный отдел.
Мы возбудили первое дело в отношении Западно-Уральского банка Сбербанка России, который в Пермском крае является монополистом в оказании банковских услуг. Оно будет рассматриваться в сентябре.
Мы за много лет впервые провели анализ рынка финансовых услуг. Установили тех, кто занимает на нем доминирующее положение. Кроме Сбербанка есть другие финансовые организации, которые доминируют в регионе. Например, в сфере лизинга.
— Расширение полномочий влечет за собой реорганизацию службы?
— В Пермском теруправлении ФАС созданы шесть отделов, по числу направлений деятельности. И еще два вспомогательных — правовой и общий отделы. Штат увеличился с 33 до 45 человек.
— Как формируется коллектив?
— У нас есть специалисты с большим опытом работы в антимонопольной службе, на которых держится управление. Но много молодежи. Мне самому не очень много лет, в должности руководителя я работаю только месяц. Когда к нам на комиссию приходят солидные бизнесмены и мы начинаем их наставлять, наверное, со стороны это выглядит достаточно странно. Но у нас работают действительно квалифицированные специалисты, увлеченные своей работой.
В пермском управлении всегда было много выпускников местных вузов — это была политика прежнего руководителя Светланы Левченко, которая преподавала студентам курс антимонопольного законодательства. Меня в 2004 году она пригласила на работу прямо во время лекции. Я согласился. Так что начинал я свою трудовую деятельность именно здесь, еще студентом. Потом, правда, ненадолго уходил в коммерческую структуру. И вот сейчас вернулся. Сначала работал заместителем руководителя, а потом выставил свою кандидатуру на конкурс и возглавил управление.
Сегодня служба разрастается в связи с увеличением функций. Нам требуются прежде всего юристы, способные отстаивать позицию ведомства в суде, применять административные процедуры, а также экономисты, профессионально выполняющие экономические расчеты и ведущие анализ рынков. Проблемы с привлечением кадров есть, но мы их стараемся решать.