• twitter
  • facebook
  • livejournal
  • vkontakte
  • youtube
  • instagram
  • soundcloud

Практика Пермского УФАС России показывает необходимость реформирования коллегиальных органов в области тарифного регулирования

С 2016 года, в соответствии с новыми полномочиями ФАС России и Типовым положением об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, в состав коллегиального органа регулятора в обязательном порядке включается представитель антимонопольного органа. Реализуя свои новые полномочия, Пермское УФАС России обнаружило ряд проблемных моментов, которые касаются как непо средственно самого тарифообразования, так и межведомственного взаимодействия с органами регионального тарифного регулирования (в Пермском крае это Региональная служба по тарифам Пермского края, РСТ ПК).

Сомнительные расходы

Первоочередная проблема, на наш взгляд, это установление региональным регулятором тарифа в отсутствие его экономического и правового обоснования (!). В нашей практике мы наблюдаем многочисленные случаи, когда расчёт тарифа производился регулятором в отсутствие документов, подтверждающих обоснованность тех или иных расходов регулируемой организации, включаемых в необходимую валовую выручку. Очень часто это отсутствие документов, подтверждающих ведение организацией раздельного учёта расходов по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности (по сути, когда в тариф включаются любые расходы организации). Зачастую в тарифы закладываются расходы, которые абсолютно не связаны с регулируемой деятельностью, такие как реклама или закупка «сомнительных» товаров и услуг. Наглядный пример из нашей недавней практики: орган регулирования посчитал в тарифе на тепловую энергию для одной из организаций расходы на маркетинг и рекламу на 300 тыс. руб. При этом у организации, осуществляющей также и нерегулируемые виды деятельности, отсутствовал раздельный учёт расходов и доходов. Было выявлено, что общехозяйственные расходы были приняты регулятором в расчёте 5 млн. руб. На стадии утверждения тарифа мы категорически возражали против учёта этих сумм. В итоге тариф был утверждён на 8% меньше того, что изначально предполагалось. Подобные нарушения очевидных требований действующих правил и методических рекомендаций в сфере тарифного регулирования на уровне регионов происходят не только в Пермском крае, но в других субъектах Федерации, о чём регулярно сообщает ФАС России. Причины этого во многом кроются в непрофессионализме самих органов регулирования.

Неподтверждённые права

Другая сторона этой проблемы – правовая. На примере того же Пермского края мы видим довольно много случаев, когда регулируемые организации предоставляют в тарифный орган противоречащие требованиям закона правоустанавливающие документы на имущество, которое предполагается использовать в регулируемой деятельности. Это касается преимущественно сферы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Так, в отношении муниципальных объектов теплоснабжения (котельных, тепловых сетей) и водоснабжения (скважины, водопроводы), введённых в эксплуатацию более 15–20 лет назад и находящихся зачастую в неудовлетворительном техническом состоянии, органы местного самоуправления заключают договоры, которые противоречат требованиям ст. 28.1 Закона о теплоснабжении, ст. 41.1 Закона о водоснабжении, а также нарушают антимонопольное законодательство. Мы видим, что в отношении тех же котельных, тепловых сетей, водопроводов между местными администрациями и созданными ими же самими унитарными предприятиями либо казёнными учреждениями заключаются договоры о закреплении имущества ЖКХ на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, что не предусматривают ст. 28.1 Закона о теплоснабжении и ст. 41.1 Закона о водоснабжении. Впоследствии эти унитарные предприятия и казённые учреждения обращаются в орган регулирования за утверждением тарифов, представляя названные договоры в качестве правоустанавливающих документов. Был случай, когда тариф установили даже для самой администрации поселения. Почему такое происходит? Органы местного самоуправления в большинстве случаев прекрасно знают о требованиях закона. Причины нарушений кроются в том, что частному инвестору зачастую неинтересен рынок услуг ЖКХ на отдалённых территориях, с сильно изношенной инфраструктурой. Отсюда и создаются МУПы и МКУ, котельные и сети передаются им на баланс, и они обращаются в орган регулирования за установлением тарифа. Но очевидно, что такие действия ограничивают конкуренцию и, как минимум, содержат признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции. Между тем, судебная практика по вопросу законности закрепления муниципального имущества в сфере ЖКХ (а именно, теплоснабжения, водоснабжения) на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за МУПами и МКУ, неоднозначна. Одни суды соглашаются с антимонопольными органами, полагая, что закрепление имущества ЖКХ на праве оперативного управления или хозяйственного ведения – это нарушение, в т.ч. антимонопольного и отраслевого законодательства. Другие же суды трактуют это как допустимое явление, где муниципалитет в силу норм 131-ФЗ и ГК РФ выступает как собственник имущества и волен распоряжаться им как хочет. Позиция Верховного суда РФ на примере указанных дел также противоречивая. Так, определениями об отказе в передаче для рассмотрения жалобы в судебную коллегию по экономическим спорам отказано по обеим линейкам судебных актов.

По делу № А07-16152/2015 в своем определении от 22.08.2016 г. Верховный суд РФ указал, что передача имущества ЖКХ на праве хозяйственного ведения МУПу не противоречит закону и не нарушает чьи-либо законные права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем, в деле № А46-492/2016 Верховный суд РФ согласился с тем, что у органа местного самоуправления нет оснований для передачи прав хозяйственного ведения на объекты теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения. Суд указал, что такая передача имущества препятствует развитию конкуренции, поскольку создаёт для хозяйствующего субъекта преимущественные условия в получении муниципального имущества во временное владение и (или) пользование и лишает иных, занимающихся аналогичной хозяйственной деятельностью, возможности получить права на эти объекты. Так каким же подходом необходимо руководствоваться антимонопольному органу? Необходимость конкурентных процедур. Правовые проблемы усугубляются тем, что органы тарифного регулирования зачастую принимают к учёту противоречащие требованиям закона правоустанавливающие документы на имущество ЖКХ, отказываясь давать им правовую оценку, и устанавливают для таких организаций тариф. При этом суды соглашаются с тем, что у органов регулирования нет полномочий оценивать правоустанавливающие документы на имущество (дело № А50-9974/2016). На наш взгляд, здесь складывается недопустимая и вновь весьма противоречивая ситуация, при которой организация, незаконным образом владеющая имуществом ЖКХ, законным образом от органов власти получает право на ведение регулируемой предпринимательской деятельности. При работе в коллегиальном органе РСТ ПК мы всегда возражаем против установления тарифа для организаций, у которых нет законных прав в отношении имущества ЖКХ. Однако зачастую РСТ ПК упорно утверждает тарифы для таких организаций.

Таким образом, в данном случае какая-либо конкуренция на таком рынке устраняется, поскольку никаких предусмотренных законом конкурентных процедур по передаче имущества в коммерческое использование (в аренду или в концессию) не проводится, а тариф устанавливается подведомственным органам власти организациями, получившими имущество ЖКХ в нарушение закона. В этом случае ни о каком развитии конкуренции, эффективном использовании имущества, а также сдерживании роста тарифа, не приходится говорить.

Расширение полномочий

Выявленные в практике деятельности Пермского УФАС России проблемы требуют своего решения на уровне соответствующих нормативно-правовых актов. Прежде всего, необходимо закрепление за органами тарифного регулирования полномочий

по оценке представляемых организациями правоустанавливающих документов на имущество, которое предполагается использовать в регулируемой деятельности, и установление для органа регулирования права или даже обязанности отказать организации в установлении тарифа в случае несоответствия правоустанавливающих документов требованиям как отраслевого, так и антимонопольного законодательства.

В Правилах регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 N 1075, указано, что регулируемая организация представляет в орган тарифного регулирования «правоустанавливающие документы, подтверждающие законное право в отношении объектов, используемых для осуществления регулируемой деятельности». Представляется, что определять формулировку данной нормы как обращённую только лишь к лицу, подающему заявление об установлении тарифа, в части требования о предоставлении им надлежащих и соответствующих закону документов, нельзя. Нет оснований не считать, что данная норма должна быть также обращена к органу тарифного регулирования в части необходимости проверки им факта наличия у заявителя законного права на имущество, используемого в регулируемой деятельности. Игнорирование органом тарифного регулирования функций по правовой оценке представленных документов означает умаление смысла требований законодательства о теплоснабжении и тарифном регулировании (ч.1 ст. 28.1 Закона о теплоснабжении), норм гражданского законодательства о недействительности сделок (статьи 166-168 ГК РФ) и в целом превращение процесса тарифного регулирования в абсолютно формализованную процедуру, итогом которой будет установление тарифа в любом случае и при любых обстоятельствах даже для хозяйствующего субъекта, не обладающего законным правом владения и пользования муниципальными объектами, используемыми для осуществления регулируемой деятельности.

На наш взгляд, необходимо повышение статуса представителя антимонопольной службы, участвующего в работе коллегиального органа регулятора. Прежде всего, наделение его правом решающего голоса при голосовании. Полагаем целесообразным установление некого этапа разрешения разногласий в случае расхождения позиций антимонопольного органа и органа регулирования по тем или иным вопросам при установлении тарифа. Орган регулирования должен обосновывать своё несогласие с возражениями представителя антимонопольного органа по проекту тарифа.

Файлы для скачивания

konkurenciya_segodnya_2-2017.pdf
Тип файла: pdf
Размер файла: 2.57 МБ